Résumé:Le 21 mai 2021, le ministère des Finances, le ministère des Ressources naturelles, l’Administration fiscale d’État et la Banque populaire de Chine ont publié conjointement l’avis sur les questions concernant le transfert de quatre recettes non fiscales de l’État provenant du transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, des revenus spéciaux provenant des ressources minérales, des fonds d’utilisation des zones maritimes et des fonds d’utilisation des îles pour les non-résidents aux départements fiscaux pour la collecte, principalement pour inclure les impôts ci-dessus dans le champ d’application de la collecte des services fiscaux sur une base pilote dans les sous-districts du pays, et pour mettre pleinement en œuvre les travaux de transfert de collecte et de gestion à partir du 1er janvier 2022. Parmi eux, la collecte de six revenus, y compris les revenus provenant du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, les revenus spéciaux des ressources minérales, l’utilisation des zones maritimes, l’utilisation des îles inhabitées, la redevance sur les terres inutilisées et la taxe sur l’élimination des ordures urbaines, implique un large éventail de droits et d’intérêts et a un impact profond. La promulgation de la nouvelle politique aura inévitablement un impact sur les autorités des ressources naturelles et les autorités fiscales dans les procédures d’application spécifiques, et cet article vise à prendre les revenus du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État comme exemple pour faire une analyse spécifique de l’impact des politiques ci-dessus dans les procédures pratiques.

Mot-clé:les revenus provenant de la cession de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État ; les revenus non fiscaux ; Transfert au service des impôts pour encaissement

I. Formulation du problème

En tant qu’aspect fiscal du système fiscal, la fiscalité est un fondement et un pilier importants de la gouvernance nationale. En plus de fournir les fonds nécessaires aux dépenses des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, il constitue un fondement important de la capacité nationale^[]Selon la nouvelle politique, la majeure partie de la perception des droits de cession immobilière est transférée par le département des ressources naturelles au département des impôts pour la perception. Plus précisément, une fois que le service des ressources naturelles a transmis les informations sur la source des frais, telles que le contrat et la date limite de paiement, au service des impôts, il est responsable de percevoir le prix restant conformément au contrat en fonction des informations sur la source des frais poussées par le service des ressources naturelles, et émet un « avis de paiement » ou un « avis de paiement » au soumissionnaire à temps pour exhorter le paiement des frais. Selon l’article 2 de la loi sur le contentieux administratif de la République populaire de Chine, « les citoyens, les personnes morales ou d’autres organisations ont le droit d’intenter une action en justice devant le tribunal populaire conformément à la présente loi s’ils estiment que les actes administratifs d’un organe administratif ou de son personnel portent atteinte à leurs droits et intérêts légitimes » et au paragraphe 6 de l’article 26 de la même loi : « Lorsqu’un organe administratif est révoqué ou que ses pouvoirs sont modifiés, l’organe administratif qui continue d’exercer ses fonctions et ses pouvoirs est le défendeur ». Si l’homologue administratif n’est pas satisfait de l’acte de l’autorité fiscale ou de l’acte du ministère des Ressources naturelles, et que son essence n’est pas satisfaite de la loi sur l’expropriation, alors l’autorité fiscale ou le ministère des Ressources naturelles peut-il être le demandeur du réexamen administratif ou le défendeur de la poursuite administrative ? Une fois que les revenus susmentionnés sont transférés au service des impôts, le service des impôts se réfère-t-il à son propre processus de perception et de recouvrement existant, ou à la forme légale du ministère des Ressources naturelles ?

2. Qualitatif : L’administration fiscale émet les factures

(1) Distinctabilité

Cet acte peut-il être distingué de l’acte de conclure un contrat avec le ministère des Ressources naturelles, et est-il possible pour les deux autorités de devenir codéfenderesses ? Si l’administration fiscale est responsable de la perception et du paiement des quatre revenus, y compris les revenus provenant des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, peut-elle être considérée comme l’administration fiscale exerçant ses fonctions de perception de l’impôt ? Conformément à l’article 2 de la loi de la République populaire de Chine sur l’administration de la perception des impôts : « La présente loi s’applique à la perception et à l’administration de tous les types d’impôts perçus par les autorités fiscales conformément à la loi », les objets de l’ajustement de la loi sur la perception et l’administration des impôts sont : tous les types d’impôts perçus par les autorités fiscales, mais pas les autres recettes fiscales. Par conséquent, les revenus provenant de la cession de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, les revenus spéciaux provenant des ressources minérales, de l’utilisation de zones maritimes et de l’utilisation d’îles non résidentes sont des revenus non fiscaux, et le transfert de ces quatre revenus à l’administration fiscale pour perception ne peut pas être considéré comme l’administration fiscale exerçant des fonctions de perception de l’impôt. Par conséquent, l’article 88 de la loi de la République populaire de Chine sur l’administration de la collecte des impôts^[]Il stipule qu’en cas de litige entre l’administration fiscale et le contribuable sur le paiement des impôts, l’impôt doit être payé ou une garantie doit être fournie avant de demander un réexamen administratif puis d’intenter une action en justice.

(2) Comportement incident

Il existe une lacune dans le système des actes accessoires dans le domaine du droit administratif, et la Cour populaire suprême estime que dans le domaine des accords administratifs^[]En vertu de l’accord administratif, l’entité administrative supporte non seulement l'« obligation de paiement principale » stipulée dans l’accord, mais également l'« obligation accessoire » non convenue dans l’accord, qui comprend non seulement l'« obligation accessoire générale » fondée sur le principe de bonne foi stipulé dans le Code civil et le droit des contrats original, mais également l'« obligation accessoire spéciale » basée sur les obligations publiques de l’entité administrative. Et le service des impôts peut devenir co-défendeur. L’émission de la facture de paiement par les autorités fiscales a eu lieu après la signature du contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État entre le département des ressources naturelles et le soumissionnaire, et a été faite au nom des autorités fiscales elles-mêmes, et les autorités fiscales ont certainement la capacité d’assumer de manière indépendante des responsabilités juridiques et peuvent agir de manière indépendante en tant que défendeurs dans des poursuites administratives. Selon les Procédures de collecte et de paiement des revenus provenant du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, le département des impôts est responsable de la collecte du prix restant conformément au contrat sur la base des informations sur la source des frais poussées par le département des ressources naturelles, ce qui signifie « s’appuyer sur ou s’appuyer sur quelque chose ». également comme base ou fiance », plus précisément ici, c’est-à-dire que les informations sur la source des frais émises par le département des ressources naturelles constituent la base et la base pour que le département des impôts émette la facture de paiement, et le département des impôts n’a aucun pouvoir discrétionnaire dans une large mesure dans le processus d’émission de la facture de paiement, de sorte que l’acte peut être compris comme un acte d’accompagnement après la signature du contrat, et le « contrat de droit d’utilisation des terres appartenant à l’État » est le même acte administratif et ne peut être séparé.

Si cela est compris, si l’enchérisseur n’est pas satisfait de la note de paiement émise par le service des impôts, le service des ressources naturelles compétent est le défendeur, et le service des impôts peut devenir un codéfendeur conformément aux dispositions de la loi sur le contentieux administratif relatives aux défendeurs conjoints et aux litiges conjoints.

(3) Si les deux peuvent être séparés et que le transfert du droit de prélèvement s’entend comme une modification des fonctions du service compétent des ressources naturelles, le service des impôts est défendeur si la personne n’est pas satisfaite du paiement des redevances

La nouvelle politique peut être interprétée comme un changement dans le pouvoir du ministère des Ressources naturelles de percevoir les quatre types de revenus. Conformément aux dispositions de la loi sur le contentieux administratif, en cas de modification de l’autorité d’un organe administratif, l’organe administratif qui continue d’exercer son autorité est le défendeur. Par conséquent, si le service des impôts n’est pas satisfait du paiement des frais, le service des impôts doit être inscrit sur la liste des défendeurs, et le service des ressources naturelles doit être le défendeur dans le litige découlant du « contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État ». Toutefois, ces circonstances devraient se limiter à l’insatisfaction de l’interlocuteur administratif à l’égard du paiement des redevances, et non à l’égard du « Contrat de cession des droits d’utilisation des sols appartenant à l’État ». Si le contrat initial n’est pas respecté, l’objet du contrat sera le défendeur et une action en justice distincte sera intentée.

Dans la pratique, il est souvent difficile de faire la distinction entre l’insatisfaction à l’égard de l’émission des factures par les seules autorités fiscales et l’insatisfaction à l’égard du contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, et le département compétent des ressources naturelles est sur le banc des accusés depuis de nombreuses années dans le processus de collecte des revenus susmentionnés. Avant que les dispositions pertinentes sur le contentieux administratif ne soient modifiées, le ministère compétent des Ressources naturelles était plus susceptible d’être le défendeur, mais l’introduction de la nouvelle politique augmente la possibilité que les deux ministères deviennent codéfendeurs.

3. Sujets et processus de collecte

L’introduction de la politique a introduit le service des impôts dans la relation antagoniste qui existait à l’origine entre la contrepartie et le département des ressources naturelles, formant une relation triangulaire, le département des ressources naturelles ne s’est pas complètement retiré, et le département des impôts n’a pas entièrement pris en charge le transfert de pouvoir, et il faudra du temps à toutes les parties pour réaliser une transition sûre et complète. Qui les collectionne ?

(1) Qualitatif : « Contrat de cession des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État »

Il y a eu une longue histoire de controverse sur la nature contractuelle du contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, la plupart des spécialistes du droit administratif estimant qu’il s’agit d’un contrat administratif, tandis que la plupart des spécialistes du droit civil pensent qu’il s’agit d’un contrat civil. Les dispositions de la Cour populaire suprême sur plusieurs questions concernant le jugement des affaires d’accords administratifs, qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020, n’incluent pas le contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État dans le champ d’application des accords administratifs, et les universitaires estiment généralement qu’il devrait être considéré comme un contrat civil.

L’introduction de la nouvelle politique renforce la raison d’être de son accord administratif. Le département des impôts est un département fort de l’État, et cette fois-ci, le département des impôts s’est vu confier la fonction de collecter quatre recettes non fiscales, et le corps principal du contrat est toujours le gouvernement populaire local, mais le sujet de la collecte est devenu un département fiscal plus fort, ce qui exacerbe encore l’inégalité du contrat pour le soumissionnaire.

En substance, l’une des parties au contrat de transfert est l’organe d’administration des biens fonciers en tant que gestionnaire des terres et, en tant que détenteur du pouvoir administratif, il assume la responsabilité de gérer et de superviser la mise en valeur et l’utilisation des terres. L’autre partie au contrat de transfert est un promoteur foncier ordinaire, dont le statut est manifestement inégal à celui de l’autorité administrative foncière, de sorte qu’il existe également une asymétrie dans les droits et obligations des deux parties. Plus précisément, les dispositions du contrat de transfert relatives à la superficie du terrain, à l’utilisation, à la durée de vie et aux autres restrictions pertinentes ne sont pas le résultat de négociations entre les deux parties, mais reflètent uniquement la volonté de l’autorité administrative foncière, et le cessionnaire doit obtenir le consentement du cédant s’il souhaite modifier les termes de l’accord.

(2) Dans le contexte où le contrat est un accord administratif, comment demander le paiement correspondant ?

Le texte original de la nouvelle politique se lit comme suit : « Une fois que les quatre recettes non fiscales du gouvernement ont été transférées au département des impôts pour la collecte, le département des impôts sera responsable de la collecte et du dépôt des revenus impayés dus au cours des années précédentes et futures et des revenus payés en plusieurs fois conformément à la réglementation, et les départements concernés coopéreront à la transmission des informations pertinentes et à la remise des matériaux. » Le département des impôts, conformément aux dispositions du système de collecte centralisé du Trésor public, effectue la collecte et la gestion des revenus conformément aux lois et règlements », et l’expression dans ce paragraphe indique clairement que les « revenus impayés à payer » et les « revenus payés en plusieurs fois conformément à la réglementation » sont également collectés par le département des impôts après le transfert, alors comment appliquer la base juridique et le processus de collecte du département des impôts pour collecter cette partie de l’argent ? Est-ce qu’ils sont perçus conformément au processus actuel du ministère des Ressources naturelles ou conformément au processus de perception fiscale du ministère des Impôts ? Y a-t-il une base légale ? En pratique, la question de l’application du processus de recouvrement peut se poser.

IV. En conclusion

Les recettes non fiscales de l’État, telles que les droits d’utilisation des terres appartenant à l’État et leur gestion, ont toujours été critiquées par tous les secteurs de la société. En ce qui concerne les recettes non fiscales elles-mêmes, elles ont suscité des doutes de tous les horizons presque chaque année après l’annonce des recettes fiscales par le gouvernement, et de nombreuses administrations locales se sont trop appuyées sur le « financement foncier ». Cependant, il faut du temps aux gouvernements locaux pour déléguer le pouvoir et transférer les droits de perception et de gestion des départements des ressources naturelles, et la façon de faire un bon travail de connexion avec les autorités fiscales est un travail très spécifique et nécessaire. Mais comme l’a dit l’érudit américain Cooper, « les institutions ne tombent pas du ciel ni ne sortent du sol, elles sont soigneusement créées par de nombreuses personnes aux capacités plus ou moins grandes, et dont la formation est guidée par l’expérience historique et les raisons historiques. » Il se fraye souvent un chemin à tâtons dans l’obscurité^[]À l’heure actuelle, la Chine est en train de passer d’un pays doté d’un système économique planifié traditionnel à un pays financier^[]Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour que les recettes non fiscales, comme les revenus de transfert foncier appartenant à l’État, soient perçues par le ministère des Impôts, et il reste encore beaucoup de chemin à parcourir, mais il y a déjà la lumière du jour.

Références:

1. Evans, Dietrich Ruschmeyer et Sida Scowpo, éd., Récupérer le pays, trad. Fang Liwei et al., Pékin : La vie • La lecture • La librairie commune Xinzhi, 2009.

2. Article 88 de la loi de la République populaire de Chine sur l’administration de la collecte de l’impôt (amendement de 2015) En cas de litige entre un contribuable, un agent de retenue à la source ou un garant fiscal et les autorités fiscales, celles-ci doivent d’abord payer ou libérer l’impôt et les pénalités de retard ou fournir des garanties correspondantes conformément à la décision de paiement de l’impôt de l’administration fiscale, puis peuvent demander un réexamen administratif conformément à la loi ; Ceux qui ne sont pas satisfaits de la décision de réexamen administratif peuvent intenter une action en justice devant le tribunal populaire conformément à la loi. Si une partie n’est pas satisfaite de la décision de sanction, des mesures d’exécution forcée ou des mesures de conservation fiscale des autorités fiscales, elle peut demander un réexamen administratif conformément à la loi et peut également intenter une action en justice devant le tribunal populaire conformément à la loi.

3. CHEN Tianhao. Obligations accessoires dans les ententes administratives. [J]. Journal académique du Zhejiang, 2022, n° 3, 76-87

4. Terry. C. Cooper, Administrative Ethics : A Way to Realize Administrative Responsibility, Pékin : Chinese Renmin University Press, 2001, p. 278.

5. ZHANG Changdong. L’État fiscal et ses missions de gouvernance. Sciences sociales, n° 5, 2002

Auteur : Cabinet d’avocats Sichuan Kangzhuang, Xianyuqiao

Source : Comité du droit financier et fiscal de l’Association des avocats de Chengdu

Cet article est l’opinion personnelle de l’auteur et ne représente pas la position de l’Association des avocats de Chengdu

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