Résumé :Le 21 mai 2021, le ministère des Finances, le ministère des Ressources naturelles, l’Administration fiscale de l’État et la Banque populaire de Chine ont conjointement publié au département des impôts le « Avis sur les questions relatives au transfert de quatre recettes non fiscales gouvernementales : revenus issus du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, revenus spéciaux des ressources minérales, fonds d’utilisation de la mer et or pour usage insulaire inhabité » au département des impôts. Parmi ceux-ci, la collecte et le paiement de six revenus, y compris les revenus issus du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, des revenus spéciaux issus des ressources minérales, des fonds d’utilisation des zones marines, des droits d’utilisation des îles inhabitées, des frais d’inactivité des terres et des frais d’élimination des déchets urbains, soulèvent un large éventail de questions et ont un impact profond. L’introduction de cette nouvelle politique aura forcément un impact sur les procédures spécifiques de demande des autorités des ressources naturelles et des départements fiscaux, et cet article vise à prendre les revenus issus du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État comme exemple pour faire une analyse spécifique de l’impact des politiques ci-dessus dans les procédures pratiques.

Mots-clés :les revenus issus du transfert des droits d’usage des terres appartenant à l’État ; revenu non fiscal ; Transfert au service fiscal pour recouvrement

1. Pose de questions

En tant que secteur des recettes du système fiscal, la fiscalité est une base et un pilier important de la gouvernance nationale. En plus de fournir les fonds nécessaires aux dépenses des organes exécutif, législatif et judiciaire, il constitue une base importante de la capacité nationale^[]Selon la nouvelle politique, le principal corps de la collecte des frais de transfert foncier est transféré du département des ressources naturelles au département des impôts pour recouvrement. Plus précisément, après que le département des ressources naturelles a transmis le contrat, la date limite de paiement et les autres informations sur les sources des frais au département fiscal, ce dernier est responsable de collecter le prix restant selon le contrat sur la base des informations sur la source des frais transmises par le département des ressources naturelles, et envoie un « Avis de paiement » à l’enchérisseur ou un « Avis de paiement » à temps pour inciter au paiement. Selon l’article 2 de la Loi sur la procédure administrative de la République populaire de Chine : « Les citoyens, personnes morales ou autres organisations qui estiment que les actes administratifs des organes administratifs et du personnel des organes administratifs portent atteinte à leurs droits et intérêts légitimes ont le droit d’intenter une action devant le tribunal populaire conformément à la présente loi » et l’article 26, paragraphe 6 de la loi : « Si un organe administratif est révoqué ou si ses pouvoirs sont modifiés, l’organe administratif qui continue d’exercer ses pouvoirs sera le défendeur. » Si la contrepartie administrative est insatisfaite du comportement des autorités fiscales ou du département des ressources naturelles, et que son essence est insatisfaite du comportement d’expropriation, alors les autorités fiscales ou le département des ressources naturelles peuvent-elles être les plaignants lors de la réévaluation administrative ou les défendeurs dans un litige administratif ? Après le transfert des revenus susmentionnés au service fiscal, le processus de collecte et de collecte du département fiscal se réfère-t-il à sa propre forme existante ou à la forme juridique du ministère des Ressources naturelles ?

2. Qualitatif : Les autorités fiscales émettent un bulletin de paiement

(1) Distinction

Peut-on distinguer la loi de la signature d’un contrat avec le département des ressources naturelles, et les deux organes peuvent-ils devenir codéfendeurs ? Les autorités fiscales peuvent-elles être considérées comme exerçant des fonctions de collecte fiscale si elles sont responsables de la collecte des revenus issus des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État ? Selon l’article 2 de la Loi sur la collecte et l’administration des impôts de la République populaire de Chine : « Cette loi s’applique à la perception et à la gestion de toutes sortes d’impôts perçus par les autorités fiscales conformément à la loi », l’objet de l’ajustement de la Loi sur l’administration fiscale est constitué de tous les types d’impôts perçus par les autorités fiscales, et n’inclut pas les autres recettes fiscales. Par conséquent, les quatre revenus de transfert de droits d’usage des terres appartenant à l’État, de revenu spécial des ressources minérales, d’or d’utilisation des zones marines et d’or d’usage insulaire inhabité sont des revenus non fiscaux, et ces quatre revenus sont transférés au département des impôts pour recouvrement, qui ne peut être considéré comme les autorités fiscales assurant la collecte fiscale. Par conséquent, l’article 88 de la loi sur la collecte et l’administration des impôts de la République populaire de Chine^[]Cet article n’a pas de place à application ici, et ceux qui sont insatisfaits de la collecte et du paiement par les autorités fiscales des revenus issus du transfert des droits d’usage des terres appartenant à l’État ne sont pas tenus de demander un allègement conformément aux dispositions de la législation de collecte et d’administration des impôts de notre pays.

(2) Lois annexes

Il existe un manque systémique dans le domaine du droit administratif, et la Cour populaire suprême estime que dans le domaine des accords administratifs^[]En vertu de l’accord administratif, l’entité administrative doit non seulement porter « l’obligation principale de paiement » convenue dans l’accord, mais aussi les « obligations accessoires » non stipulées dans l’accord, qui incluent non seulement les « obligations accessoires générales » stipulées dans le Code civil et le « droit contractuel » original fondé sur le principe de bonne foi, mais aussi les « obligations accessoires particulières » fondées sur les devoirs publics de l’entité administrative. Et le service fiscal pourrait devenir co-défendeur. L’émission des bulletins de paiement par les autorités fiscales intervient après que le département des ressources naturelles a signé le « Contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État » avec l’enchérisseur, et est conclu au nom des autorités fiscales elles-mêmes, et les autorités fiscales ont certainement la capacité d’assumer indépendamment des responsabilités juridiques et peuvent agir en tant que défendeurs dans des actions administratives. Selon la « Procédure de collecte des revenus issus du transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État », le département des impôts est responsable de collecter le prix restant selon le contrat, sur la base des informations sur la source des frais proposées par le département des ressources naturelles, ce qui signifie « compter sur ou s’appuyer sur quelque chose ». Plus précisément, dans ce cas, les informations sur la provenance des frais émises par le département des ressources naturelles constituent la base et le fondement pour que le département fiscal émette la note de paiement, et ce dernier n’a pas de grande part de pouvoir discrétionnaire dans le processus d’émission de la note de paiement, donc l’acte peut être compris comme un acte accessoire après la signature du contrat, qui est la même loi administrative que le « contrat de droit d’utilisation des terres appartenant à l’État » et ne peut être séparé.

Si cela est compris, si l’enchérisseur n’est pas satisfait de la note de paiement émise par le service fiscal, le département compétent des ressources naturelles sera le défendeur, et le département fiscal pourra devenir co-défendeur conformément aux dispositions de la loi de procédure administrative sur les défendeurs conjoints et le contentieux conjoint.

(3) Si les deux peuvent être séparés et que le transfert du droit de perception et de paiement est compris comme un changement dans les fonctions du département compétent des ressources naturelles, le département fiscal sera défendeur si la personne n’est pas satisfaite du comportement de paiement

La nouvelle politique peut être comprise comme un changement dans l’autorité du département des ressources naturelles pour collecter et verser quatre types de revenus. Selon la Loi sur la procédure administrative, si les pouvoirs de l’organe administratif sont modifiés, l’organe administratif qui continue d’exercer ses pouvoirs est le défendeur. Par conséquent, si vous n’êtes pas satisfait du comportement de paiement, le service fiscal doit être indiqué comme défendeur, et le département des ressources naturelles en cas de litige concernant le contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État. Cependant, cette situation devrait se limiter à l’équivalent administratif insatisfait du comportement de paiement, et non au contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État. Si le contrat initial n’est pas respecté, l’entité contractante sera la défenderesse et une action distincte sera engagée.

En pratique, il est souvent difficile de distinguer entre l’insatisfaction quant à l’émission des tickets de paiement par les autorités fiscales seule et l’insatisfaction à l’égard du contrat de transfert des droits d’utilisation des terres appartenant à l’État. Avant que les dispositions pertinentes sur le contentieux administratif ne soient modifiées, les autorités des ressources naturelles sont plus susceptibles d’être défendeuses, mais l’introduction de la nouvelle politique augmente la possibilité que les deux départements deviennent codéfendeurs.

3. Sujets et processus de collecte

L’introduction de cette politique a introduit le département des impôts dans une relation antagoniste entre son homologue et le département des ressources naturelles, formant une relation triangulaire, le département des ressources naturelles ne s’est pas complètement retiré, et le département des impôts n’a pas totalement pris en charge le transfert de pouvoir, et il faudra du temps à toutes les parties pour parvenir à une transition sûre et complète. Qui le collectionne ?

(1) Caractérisation : Contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État

Concernant la nature du contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État, il existe une longue controverse, et la plupart des spécialistes du droit administratif estiment qu’il s’agit d’un contrat administratif, tandis que les spécialistes du droit civil pensent majoritairement qu’il s’agit d’un contrat civil. Les dispositions de la Cour populaire suprême sur plusieurs questions relatives au procès des affaires d’accords administratifs, entrées en vigueur le 1er janvier 2020, n’incluaient pas le contrat de transfert de droits d’utilisation des terres appartenant à l’État dans le champ des accords administratifs, et ont amené la communauté académique à croire qu’il devait être considéré comme un contrat civil.

L’introduction de cette nouvelle politique renforce la logique des accords administratifs. Le département des impôts est un département puissant de l’État, et cette fois, le département des impôts s’est vu confier la fonction de collecter quatre recettes non fiscales, et l’organe signataire du contrat reste le gouvernement populaire local, mais le sujet de la collecte est devenu un département fiscal renforcé, ce qui aggrave encore l’inégalité du contrat pour l’enchérisseur.

En somme, le signataire du contrat de transfert est l’agence d’administration foncière en tant que gestionnaire foncier, et en tant que détenteur du pouvoir administratif, il assume la responsabilité de gérer et de superviser le développement et l’utilisation des terres. L’autre partie au contrat de transfert est un promoteur foncier ordinaire, dont le statut est manifestement inégal à celui de l’autorité d’administration foncière, il existe donc aussi une asymétrie dans les droits et obligations des deux parties. Plus précisément, le montant stipulé dans le contrat de transfert pour la superficie, l’usage, la durée de vie et les autres restrictions pertinentes n’est pas le résultat d’une négociation entre les deux parties, mais reflète uniquement la volonté de l’autorité d’administration foncière.

(2) Dans le contexte du contrat est un accord administratif, comment inciter au paiement pertinent ?

Le texte original de la nouvelle politique stipule : « Après que les quatre recettes gouvernementales non fiscales ont été transférées au département des impôts pour recouvrement, ce dernier sera responsable de collecter et de déposer les revenus impayés formés les années précédentes et les années suivantes, ainsi que les revenus versés en versements selon la réglementation, et les départements concernés coopéreront à la transmission des informations pertinentes et à la remise des documents. » Le département des impôts effectue la collecte des recettes et la gestion conformément aux lois et règlements, conformément aux dispositions du système centralisé de collecte du trésor national », et ce paragraphe précise clairement que les « revenus impayés » et les « revenus versés en versements selon les règlements » sont également collectés par le service des impôts après le transfert, alors comment le service fiscal applique la base juridique et le processus de recouvrement par le service fiscal pour collecter cette partie de l’argent ? Est-ce que cela est collecté selon le processus existant du département des ressources naturelles ou selon le processus de collecte des impôts du département fiscal ? Y a-t-il une base légale ? En pratique, la question de savoir comment appliquer le processus de plongée peut se poser.

4. Conclusion

Les recettes non fiscales de l’État, telles que les droits d’utilisation des terres appartenant à l’État et leur gestion, ont été critiquées par tous les milieux. En ce qui concerne les recettes non fiscales elles-mêmes, leur portée est trop large, le montant trop important et la croissance est trop rapide, ce qui suscite des doutes de tous horizons presque chaque année après que le gouvernement annonce les recettes fiscales, et de nombreux gouvernements locaux dépendent trop du « financement foncier ». Cependant, il faut du temps aux gouvernements locaux pour déléguer le pouvoir et le transfert des pouvoirs de collecte et de gestion des départements des ressources naturelles, et la manière de se connecter avec les services fiscaux est très spécifique et nécessaire. Mais comme l’a dit le chercheur américain Cooper : « Le système n’est ni tombé du ciel ni ne s’est développé du sol, il a été soigneusement créé par de nombreuses personnes aux capacités fortes ou faibles, et l’expérience historique et les raisons historiques ont guidé sa formation. » Il avançait souvent à tâtons dans l’obscurité^[]Actuellement, notre pays est en train de passer d’un système d’économie planifiée traditionnelle à un pays fiscal^[]Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour percevoir les revenus non fiscaux, comme les revenus de transfert de terres appartenant à l’État auprès du service fiscal, et il reste encore beaucoup de chemin à faire, mais la lumière a été visible.

Références :

1. Evans, Dietrich Rushmeyer et Sida Skockpo, dir., « Recovering the Country », traduit par Fang Liwei et d’autres, Beijing : Life • Reading • Xinzhi Sanlian Bookstore, édition 2009.

2. Article 88 de la Loi sur la collecte et l’administration des impôts de la République populaire de Chine (amendement de 2015) Lorsqu’un contribuable, un agent de retenue à la source, un garant fiscal et l’autorité fiscale ont un différend concernant le paiement des impôts, ils doivent d’abord payer ou libérer la pénalité d’impôt et de retard de paiement ou fournir des garanties correspondantes conformément à la décision fiscale de l’autorité fiscale, puis peuvent demander une réévaluation administrative conformément à la loi ; Ceux qui ne sont pas satisfaits de la décision de réexamen administratif peuvent intenter une action devant le tribunal populaire conformément à la loi. Si les parties sont insatisfaites des décisions pénales des autorités fiscales, des mesures d’exécution obligatoire ou des mesures de préservation fiscale, elles peuvent demander un réexamen administratif conformément à la loi ou intenter une action devant le tribunal populaire conformément à la loi.

3. Chen Tianhao. Obligations accessoires dans les accords administratifs. [J]. Revue académique du Zhejiang, n° 3, 2022, 76-87

4. Terry. C. Cooper, « Éthique administrative : la manière de réaliser la responsabilité administrative », Pékin : Chinese University Press, 2001, p. 278.

5. Zhang Changdong. L’État fiscal et ses tâches de gouvernance. Sciences sociales, n° 5, 2002

Auteur : Cabinet d’avocats Sichuan Kangzhuang Xianyuqiao

Source : Comité professionnel du droit financier et fiscal de l’Association des avocats de Chengdu

Cet article est l’opinion personnelle de l’auteur et ne représente pas la position de l’Association des avocats de Chengdu

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